| 对于参与对俄经贸合作的中国管理部门、投资者和商人来说，了解、熟悉和掌握俄罗斯的经营投资环境，特别是法律环境是至关重要的。本文拟就俄罗斯法律环境的现状、主要法律、法规完善的指导思想和有关内容进行概括性的描述和介绍，并在此基础上，针对中俄经贸合作中的问题做些提示，以引起对俄经贸合作部门和有关人员的关注。 一 叶利钦时期的法律环境 俄罗斯从原苏联时期起就有一个“好传统”：每实行一项社会经济措施，事先就会颁布实施有关方面的法律。同时还有一个“坏毛病”,即制定的法律大都是“官样文章”,较少执行，往往“人治”大于“法治”。据估计，1992年实行经济转轨以来，俄罗斯政府和议会通过并颁布了数以千计的法律法规。各种各样的法律法规几乎覆盖了整个社会经济生活的一切领域。在俄罗斯的法律体系中，涉外法律法规占有重要地位。在叶利钦时期，先后通过了《外国投资法》、《产品分割协议法》、《海关法》、《外汇调节和外汇管制法》、《税法典》(第一部分)以及《租赁协议法)等一系列涉外法律法规。但是，由于传统思想的禁锢，生怕外国投资者赚钱，俄罗斯政府制定这些法律法规时，本意不是为外国合作伙伴提供有利和合理条件，而是对这些伙伴实行各种各样的限制。整个法律体系可以说还没有摆脱以我为主、为我服务、加强控制的计划经济法律框架的影响。 此外，近10年的实践表明，这些法律法规大约2／3不能付诸实施。许多法律法规朝令夕改，甚至连执法者也不知其中所云。由于地方离心倾向加剧，俄罗斯大多数州、边疆区和共和国等联邦主体的法律与宪法和联邦法律相悖。加之在经济转轨中，多数政府官员贪污受贿，黑社会组织与官方勾结，欺行霸市，暗箱操作。结果，造成俄罗斯的经营投资环境十分恶劣,企业的税收负担和其他额外负担过重，使外国投资者望而却步。据俄罗斯联邦检察机关透露，在叶利钦执政后期，俄境内有组织的犯罪团伙大约五六千个,其中,大型犯罪团伙就有七八十个之多。它们控制着俄罗斯大约半数的商业银行、 60％的国有企业和40％的商业企业。对外经贸领域是这些犯罪团伙犯罪活动最为猖獗的领域之一。外国企业和公司在俄罗斯境内从事经营活动，必须拿出30％甚至更多的收入作为免遭骚扰和劫难的保护费。在管理无序的状况下，俄罗斯的海关、税务、工商管理部门以及司法部门普遍滋生了各种腐败现象，而且这些腐败现象越来越公开化。各级政府官员受贿和敲诈勒索成风,已经给外国投资者和贸易伙伴带来巨大的政治风险和直接的经济损失。在高税收、官僚胡作非为和犯罪活动猖獗的恶劣条件下，企业难于正常经营和守法经营，40％以上的企业出现亏损,大量企业或停产停业、破产倒闭，或逃税漏税、谋求生存。10年来，俄罗斯吸引的外国投资累计不过500多亿美元，略多于我国—年吸引的外国投资数额。 二 普京的“以法治国”思想及俄罗斯法律环境的改善 普京总统执政后，对俄罗斯有法不依、执法不严、知法犯法、贪赃枉法现象给社会经济带来的危害深有感触。他认为，这是阻碍社会经济发展的最严重的问题之一。他在2000年7月发表的《国情咨文》中，一再强调“以法治国”的思想。在他看来，国家公务活动“惟一的准则是法律”，“坚持惟一的专制是法律专制”。 当前,“整顿法律结构与打击贪污腐化同样具有头等重要的意义”。这不单单是护法领域的事,实际上是要在世人面前为俄罗斯树立一个崭新的面貌。 “俄罗斯立法的缺陷和不足，给俄罗斯的商人和外国商人都带来了不利的影响”。“不解决这些问题，一切都无从谈起”。 基于对俄罗斯法律环境现状的认识,普京总统在执政初期,花了几个月的时间,集中审议了一系列完善联邦关系、改变社会状况和税收情况的法律。俄罗斯政府也把“维护投资者和债权人的利益、保护所有权以及完善这方面的法律”作为经济计划的重点来抓；把“建立法律基础、保证良好的投资和经营环境”作为“政府近期经济政策的优先任务之一”。为了保护外国投资者的利益,俄罗斯已经成立了一个由政府副总理直接领导的、有外国投资者代表参加的咨询委员会。该咨询委员会的任务是,根据向其提出的大多数批评和建议,形成有关法律。在普京总统的督促、政府的努力和议会的配合下,拖延两年之久的俄罗斯《税法典)第二部分于2000年7月通过,并于2001年开始付诸实施。继1999年修改颁布新的《外国投资法》后,2000年俄罗斯政府修改颁布了新的《产品分割协议法》。2001年又先后通过了《土地法典》和《劳动法典》。目前,正在修改《海关法》、《外汇调节和外汇管制法》、《公司法》；为了发展保险和金融市场，还将修改《银行和银行活动法》、《信贷机构重组和破产法》以及《民法典》等法律。为了创造在俄罗斯合法赢利经营的条件,俄罗斯政府还承诺,将“简化注册登记和发放经营许可证的手续；取消对资本、商品和劳动力流动的限制,减少检查和监督部门，简化劳动关系制度”。 据俄有关部门透露,为适应加入 WTO的需要,俄罗斯通过100项新法律，并对现有法律中的近100项进行修改。俄罗斯政府拟用3年时间使其对外经济贸易的相关法律能够适应WTO的要求。到2002年年初,加入WTO所必须的新法律已经有70％一90％已经通过和将要通过。还有一些法律将在加入WTO后继续完成。 从已经出台的法律文件和将要采取的立法措施看，俄罗斯政府修改和完善立法的指导思想发生了细微的变化，即法律理念开始由“控制”向“治理”的方面转化。普京当政后俄罗斯政府修改和完善立法的出发点是，树立俄罗斯新的国家形象，改善俄罗斯境内的投资和经营条件，加大吸引外国投资的力度以及实行对外资和外资企业的国家保障，放宽对外国商人投资领域的限制，加强对外资投资项目的引导，保证经营者在市场经济条件下平等和有序地竞争，确保经营者合法、合理的经济利益，为2003年加入WTO奠定基础。2001年4月普京总统在圣彼得堡的一次谈话中强调指出，“立法不稳定是俄罗斯吸收欧洲投资的最大障碍，为了适应西方的标准，俄罗斯尚需努力”。他期望，修改、完善和实施新的法律，既能成为新时期国家建设的起点，又能成为经济活动的起点。尽管俄罗斯完善法律环境的工作有了一个良好的开端，但是要走的路还很长，完成本国法律与国际惯例接轨的任务还很艰巨。 三 俄罗斯对我国至关重要的几部法律 在俄罗斯制定、修改和完善的众多法律法规中，中国的投资者和经商者最需要了解和熟悉的莫过于《外国投资法》、《产品分割协议法》、《土地法典》、《税法典》和《私有化法》了。由于篇幅的限制，本文仅简要评论和介绍这些法律的基本思想、某些具体条款和将要进行修改的意见。 俄罗斯《外国投资法》自20世纪90年代初颁布实施以来，大体上经过了三次修改和完善。1999年修改颁布的新《外国投资法》，虽然在吸收外国投资方面规定的条款有待于进一步修改和完善，但是，有两点重要的改进是需要指出的。一是为适应“入世”需要，取消了过去对外国投资减免税的规定。二是加强了对外国投资者投资风险的各项国家保障，如提供法律保护的保障；利用各种形式进行投资的保障；在其财产收归国有和征收时获得赔偿费的保障；在俄法律出现对外国投资者不利变动时所提供的保障；发生纠纷时提供解决纠纷的应有保障；向俄境外汇出收入、利润和其他所得款项的保障；向俄境外自由带出最初作为外国投资输入俄境内的财产、以文件或电子载体记录的信息的权利的保障；购买有价证券的权利的保障以及参加私有化的保障，等等。各种迹象表明，俄罗斯 《外国投资法》还将进行增补修订，将会增加向外国投资者提供国民待遇的条款和其他内容。 俄罗斯《产品分割协议法》是俄罗斯政府为吸收外国投资、发展矿产开采业而于1995年开始颁布实施的。1999年又颁布了对该法的《修改补充法》。但是，新法对俄国家利益的保护性条款规定得过多过严，遭到了国内外投资者的抵制和反对。俄罗斯国家杜马(议会下院)自 2000年以来，曾就该法的修改问题多次举行听证会。从讨论的内容看，新修改增订的《产品分割协议法》存在的主要问题有四：一是法律规范不严密，如规定的投资者有权将协议规定的义务、权力转让给其他法人和自然人，使投机者有机会通过转让矿产开采权而大发横财。二是规定的保护俄罗斯国家利益的特殊条款过多，不利于外国投资者进行大项目的合作。如规定开采俄罗斯矿产资源所需设备的70％必须由俄国内企业和合资企业供应，所用职工的80％应是俄罗斯籍人。三是该法规定的审批程序烦琐，管理机构太多。每一项产品分割协议都需要国家杜马作为投资项目立项并颁布俄联邦立法予以批准。比如，西方国家与俄合作的萨哈林 2号油气开采项目早已立项批准，但这一项目的谈判持续了3年，经过1700个官员的审批签字。四是利益分配不平衡。该法规定，产品分割协议的双方应为俄国家和投资者。但在俄国家一方又有中央政府和地方政府之分，中央政府和地方政府常常互相猜疑，发生利益摩擦。投资者还需要同这两级政府打交道进行协调。比如，在俄一些油气资源丰富的州、边疆区开采石油和天然气，地方政府要求必须先满足本地需要，然后才允许向外输出。由于上述不合理的规定，新修改增订的《产品分割协议法》远未达到大量吸收外资的预期目的。俄罗斯国家杜马还将对其进行重要修改。修改的主要内容有： (1)建立统一的产品分割协议制度的管理机构； (2)改行直接分割制度，即国家和投资者按协议规定的份额直接分割所产产品，投资者用所得份额的产品补偿投资资金和支付税金； (3)扩大产品分割协议制度的适用范围，把对俄矿产地产品分割协议的限额由30％扩大到40％； (4)放宽使用外籍劳动力的限制：外籍职工的比重可由原定的20％增加到30％；(5)外国生产设备使用的比例，至少提高到30％。此外，还将就允许矿山冶金企业综合体实行产品分割协议制度以及调整征税制度方面增加一些补充规定。 俄罗斯新的《土地法典》于2001年10月颁布实施。这是俄罗斯为改善经营投资环境而采取的重大的法律措施之一。这项法律的讨论、审议、批准和颁布实施，经历了近10年的时间。1991年俄罗斯最高苏维埃颁布的《俄罗斯联邦土地法典》虽为各种土地所有制的平等发展奠定了法律基础，但对土地的买卖、抵押和转让规定了很大限制。1993年叶利钦总统发布总统令，规定允许土地所有者出售、出租和抵押自己所有的一切土地。1994年第一届国家杜马开始制定新的《土地法典》。国家杜马对新的《土地法典》草案进行了8次审议，三读通过。但由于其反对总统令规定的允许土地所有者出售、出租和抵押自己所有的一切土地的有关条款，遭到国家联邦委员会(上院)拒绝批准和总统的两次否决。普京总统上任后，第三届国家杜马重新审议这部经过无数次修改的新《土地法典》草案，经过各派议员的激烈争论，拖延了7年之久的新《土地法典》才得以通过、批准和颁布实施。新《土地法典》对投资者的重要意义在于，一是有利于促进土地的保护和有效利用；二是近一个世纪以来首次从国家法律的角度规定了非农用土地(具体指居民点用地、交通运输用地、邮电通信和工业用地等，约占整个土地面积的2.7%)可以进入市场流通和买卖，并具体规定了其买卖的规则；三是允许外国人购买非农用土地(边境地区的地段除外，在总统签发的此法生效令上，将附有外国不能购买的土地的地区清单)。俄罗斯新《土地法典》的颁布实施将在一定程度上改善投资环境，加大对外国投资者的吸引力。 俄罗斯《税法典》是一部对俄罗斯社会经济生活产生重大影响作用的基本大法。这部法典也是经过政府和议会之间几年激烈的辩论后才陆续颁布实施的。该法典分两部分：第一部分(总则及各项基本原则)于1998年年初先行通过并颁布实施；第二部分(税种、税率及其征收细则)于2000年7月通过，2001年付诸实施。这部法典的付诸实施，对于改善投资环境、减少企业负担起到了积极的作用。据调查了解，在2000年7月新的《税法典》第二部分颁布实施前，俄罗斯的税费多达200种以上，其中企业缴纳的税费就超过50种，且税率很高，比如，利润税税率为35%，增值税税率为20%，营业税税率为4%；各种社会缴纳费用(医疗保险费、失业保险费和养老保险费)相当于企业工资总额的40%左右。各种税费累计达到企业利润总额的60%―80%，企业不堪重负。外国独资企业或合资企业在俄罗斯还要缴纳其他额外的税费。 普京总统执政后立即着手进行税制改革，并把此项改革作为最近一二年所有改革的基础。这项改革的基本内容是，减少税种、降低税率、扩大税基、调整结构、减少乃至取消税收优惠、加强征管。其出发点在于，减少企业的税赋负担，为企业平等竞争创造条件。根据俄罗斯《税法典》第二部分规定，从2001年起，税种将减少到50种左右(另有消息说减至28种)。利润税税率下降到30%；增值税税率下降到15%；将各种社会缴纳费用(医疗保险费、失业保险费、养老保险费)改为社会统一税，税率下降到35%。从2001年起将取消4%的营业税(可使企业获利或增加投资1 000亿卢布)。个人所得税税率由累进税率(分别为12%、20%和30%)改为统一税率(13%)。实行税制改革后，国税和地税的比例由过去的50:50改为65: 35。这次税制改革收到了一定效果。比如，国家预算中的税收收入明显增加，完税率也由过去的50%―60%上升到95%以上。但企业和民众不满的是，企业的税赋仍然较重，个人所得税由累进税率改为统一税率有利于富人而不利于穷人。2002年3月，普京总统表示，将减轻中小企业的负担，进一步降低一些税种的税率。 与此同时，要完善海关制度，制定统一关税，简化海关手续，降低关税税率，放宽外汇出入境的数额限制。根据俄罗斯官方透露，从2001年起将逐步调整进口关税。第一阶段，取消最低税率(零税率)和最高税率(30%税率)，对免税的商品征收5%以下的进口税；除特殊商品(烟草、砂糖等)外，不再征收30%的进口税；对税率原为25%――30%的商品，征收20%以下的进口税。第二阶段，将下调复合进口关税中的从量税税率，使其最低下限与从价税税率的下调幅度相一致。从2001年起俄罗斯逐步过渡到实行四种税率(5%、10%、15%和20%)的进口关税制度。新出台的报关制度放宽对外汇出入境的数额限制，规定每人可以携带1500美元出境；此外，每人还可以一次带出250克黑鱼子酱、两条香烟，其他物品不超过50公斤，价值不超过1000美元。2001年4月，俄政府还计划将技术设备的进口税下调到5%。目前，俄罗斯平均的进口税税率为14%，平均的出口税税率为15%。预计在2004年“入世”前后，俄罗斯将其平均的进口税税率保持在11%――12%的水平上。在“入世”的7年过渡期内，再将平均进口税税率下调2%――4%。 2001年12月颁布并于2002年3月21日开始生效的《俄罗斯联邦国有资产和市政资产私有化法》是改善经营投资环境的又一重要的法律文献。该法是俄罗斯的第三部私有化法(第一部私有化法于1991年颁布，1992年修改；第二部私有化法于1997年颁布)。它是为适应产权制度改革深入发展、鼓励投资者投资而新出台的一项涉及面十分广泛的重要法律之一。与过去两部法律相比，它的“新内容”是，首先，以法律的形式第一次规定企业的地段可以随着企业一起进行私有化；历史文化遗产可以私有化；社会文化设施和公用设施可以私有化；第二，规定了国有和市政资产私有化的十种具体形式；第三，规定对国有资产私有化后加强国家管理的具体措施和形式。 在涉及企业的地段可以随着企业一起进行私有化的问题时，新的私有化法规定，除了农业用地、森林和水储存用地、自然保护区用地、重大基础设施和公共用地等不得租赁和购买外，“坐落在属于国家或市政所有的地段上的不动产所有者，必须或者租赁，或者购买该地段。”如果要租赁，地段可以租赁给坐落在属于国家或市政所有的地段上的不动产所有者，租期不超过9年。如果要购买，其地价应由联邦主体按照居民点的人数来确定。居民点人数300万人以上，地价为地段单位面积土地税的5―30倍；居民点人数50万―300万人，地价为地段单位面积土地税的5―17倍；居民点人数50万人以下，地价为地段单位面积土地税的3―10倍。关于文化遗产和社会文化设施的私有化，新法规定，“文化遗产(包括历史古迹和文物，发现的文化遗产)，在承担维护、保管和利用义务的情况下，可以私有化。”“社会文化设施(保健、文化和体育运动设施)和公共生活设施可以作为独资企业财产综合体的组成部分而被私有化。”但是，居民社会保护机关为居民服务的设施、住房及其基础设施以及用于为居民点服务的运输和动力设施不在此列。新法规定，私有化的社会文化和公共生活设施必须在规定的期限内保持其用途不变，但自实行私有化之日起，不能超过5年。如果在规定期限内改变其用途，则地方有权提起诉讼，通过赎买收回设施，用于市政需要。 新《私有化法》规定，可以采取十种形式对国有资产和市政资产实行私有化。这就是：(1)将国有独资企业改组为开放型股份公司；(2)以专门拍卖方式出售开放型股份公司股票；(3)通过交易组织者在有价证券市场出售开放型股份公司股票；(4)在俄联邦境内出售属于国家所有的开放型股份公司股票；(5)以投标方式出售国有资产和市政资产；(6)以拍卖方式出售国有资产和市政资产；(7)通过公开报价出售国有资产和市政资产；(8)以不宣布价格方式出售国有资产和市政资产；(9)将国有资产和市政资产作为投资加入开放型股份公司的法定资本；(10)按照委托管理结果出售开放型股份公司股票。在这十种私有化方式中，都规定了出售的具体程序和操作细则，以及国家控股和企业参股的具体比例。为了加强对国有企业、国家控股企业和公司的管理，新《私有化法》还对国家在各种不同情况下使用“特别权利”(“黄金股”)做出了具体的明文规定。 总之，《俄罗斯联邦国有资产和市政资产私有化法》的颁布实施，意味着俄罗斯的国有资产私有化进入一个不断深入、更加规范的新阶段。它标志私有化涉及的范围更加扩大、私有化的进程更加透明以及国家对这一进程的监督、控制和管理进一步法制化和规范化。外来的投资者可以在一定程度上解除因俄企业所在地段的土地所有权的不确定性而产生的后顾之忧。 |
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